农村互助性养老服务思考与政策建议

第七次全国人口普查数据显示，农村60岁及以上老年人口达到1.2亿，占农村总人口的23.81%，比城镇高出7.99个百分点，人口老龄化城乡倒置现象进一步加剧。由于家庭结构变化、人口结构改变、经济条件限制、文化背景影响以及社会服务支撑体系的不足，农村养老问题日益严峻，因此我国养老服务的难点和重点在农村。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，将“积极发展农村互助幸福院等互助性养老”作为完善农村养老服务体系的重要内容。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，“推进互助性养老服务，促进医养结合。加快补齐农村养老服务短板。”这为我们进一步深化养老服务改革，推动农村养老服务高质量发展提供了基本遵循。

     互助性养老服务是以村集体或者社区为基础，两个以上主体间的互助，以老年人为服务对象，强调互惠互助和资源共享，通过要素整合和劳动分工，提供养老服务，降低养老成本的一种养老方式。因此，互助是互助性养老服务的逻辑起点和本质出发点，也是制定互助性养老服务政策的内在逻辑和机制。互助性养老服务强调老年人从被动待养角色转变为主动服务提供主体的角色。互助性养老服务的本质是“后乡土社会”的老年人及其所在村居依靠自身力量为主、采用互助方式解决自身养老困境的养老模式。互助性养老服务具有推动多元主体参与、整合养老服务资源、提升养老服务水平、保障老年人多样化需求、实现老年人社会价值等多重优势，同时能够充分激发老年人的主动性和参与感，减轻社会养老负担，缓解农村养老供需不平衡的巨大压力。

　　推进互助性养老服务具有现实基础和多重经济社会效益。一是我国乡村血缘、亲缘、地缘、自治以及邻里守望传统为互助性养老服务提供了坚实的社会基础。二是基层党组织、社会组织、志愿服务组织、老年协会等为互助性养老服务提供了组织基础。三是党员干部、低龄健康老年人、志愿者等为互助性养老服务提供了人力资源基础。四是养老观念的改变、对子女赡养期待降低为互助性养老服务提供了思想基础。五是农村成员间的共通性、乡村“熟人社会”为互助性养老服务提供了人情基础。六是参与主体之间的信任、认同以及可预期的价值感与归属感为互助性养老服务提供了认同基础。同时，互助性养老服务有助于满足农村老年人低成本获得养老服务的需求，有助于维护“后乡土社会”互助友爱、守望相助的淳朴民风，有助于促进农村养老服务朝着市场化、专业化发展，实现有序治理。互助性养老服务是将老有所养、老有所乐与老有所为有机结合的范例，能够为中国式现代化贡献“银发力量”。

　互助性养老服务是我国多层次养老服务体系的重要组成部分。从历史脉络的角度看：新中国成立以前，我国农村以宗亲互助养老为主，主要源于我国传统的家族制度和农村社会结构。如唐代的宗族赡老制、宋代的义庄模式。新中国成立后到改革开放前，农村互助性养老转变为以集体互助养老为主。基于当时的农村政策以及民生保障政策，互助组、合作社、人民公社、社会整合等制度措施的确立，使得集体经济成为主导，集体化、合作化得到了强化，老年人通过集体劳动获得养老保障。改革开放至今，农村互助性养老转变为社会互助养老为主。从养老服务体系建设进程看：2008年之前是自发互助阶段，2008年至2017年是政府主导互助幸福院建设阶段，2017年至今是从硬件建设为主转向重视互助服务体系建设阶段。

　　我国农村互助性养老服务政策的发展历程是一个不断适应农村社会变迁、人口结构调整和养老需求演变的过程。从“探索农村互助养老新模式”到“构建农村互助养老服务体系”，再到“推进互助性养老服务，加快补齐农村养老服务短板”，经历了一个从初步试点再到逐步推广的过程。特别是近年来对互助性养老服务的认识程度和重视程度日益增强，形成了较为完备的政策体系。

　　当前，农村互助性养老服务呈现出六个主要发展态势：从孤立组织体系模式向县域养老服务网络转变；从单一服务向多元服务功能转变；从面向政府兜底保障服务对象向全体老年人适度普惠转变；从单一参与主体向多元参与主体转变；从自发无序发展向规范专业化发展转变；从政府主导为主向市场化、社会化转变。

一是资金投入不均衡不充分，常态化保障缺乏。普遍存在互助性养老服务是无偿奉献、无偿服务的认识误区。村集体出资、社会捐赠、老年人储蓄（收入）及其他资金来源较少且不稳定。互助性养老服务参与主体自我造血能力和投融资能力不足。二是互助组织参与积极性不高且服务功能偏弱。村两委、社会组织、老年协会虽然有动员能力，但缺乏专业服务能力和运营经验。参与互助性养老服务的老年人身心状况不稳定，出现重大疾病或死亡对互助组织和其他老年人影响较大。内部运行以道德约束、相互信任为基础，缺乏互动积极性和激励机制，老年人参与度较低。三是互助性养老服务供需错位且质量不高。互助性养老服务的实际供给滞后于潜在有效需求。资金、土地、设施、人才等要素投入不足。满足失能、高龄、空巢老年人生活照料、康复护理、老年助餐、上门服务等刚性需求的服务供给不足，敬老院、村（社区）养老站点等基础设施供给质量不高。运营模式和盈利模式尚不清晰，市场主体进入的积极性不高。四是互助性养老服务监管有待加强。互助性养老服务普遍存在规范化、专业化、标准化程度不高等问题，以及登记难、无法备案，风险防范和纠纷调解机制不健全等体制机制障碍。相关监管政策不够规范，监管上存在空白。

一是结对互助模式。老年人自愿结成互助对子或组合，是邻里互助、守望相助的典型体现。二是党建+模式。江西省新余市通过依靠党组织，整合社区资源，为老年人提供互助养老服务。三是互助幸福院模式。河北省邯郸市肥乡区由政府主导，通过改造闲置校舍，为老年人提供互助养老场所。资金来源于政府补贴，以确保可持续性。四是站点互助模式。在结对组合的基础上，有效集合社会、家庭资源，由互助组合在固定的地点互帮互助。五是志愿服务时间储蓄互助模式。湖北省武汉市、江苏省南京市等地开展的志愿服务时间储蓄养老，是一种为老年人提供时间积累的互助养老方式。